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浅析如何落实司法责任制
文章来源: 市委依法治市办 作者: 张原 发布时间: 2017/6/22 9:12:16 点击数:

 “实行依法治国,建设社会主义法治国家”,是我国宪法所确立的治国目标。建设法治国家具有阶段性特征。目前我国的法制建设已经完成了其初级阶段的任务,基本做到了有法可依,现在的关键在于真正做到严格依法办事,执法必严,违法必究,从而树立法治的权威,树立人民对于法律的信仰,切实做到依法治国。能否做到依法治国,成为我国能否真正崛起的重要指标,成为我国在2020年实现小康社会的关键因素。

 我国目前的司法为贯彻落实国家的法律法规,解决纠纷,构建和谐社会,保障市场经济的发展,维护人民的合法权益,作出了重大贡献。但另一方面也要看到,司法状况还不尽如人意,司法不公乃至司法腐败的现象还不同程度地存在,人民群众对司法日益增长的期待还不能得到充分满足。这些问题的造成,固然有多方面的成因,但司法体制和司法机制的不完善无疑是最为重要的原因。因此,要改善司法状况,就要正视我国司法体制和机制中存在的诸多缺陷,并针对这些缺陷进行司法改革,从而提升我国的司法层次和水平,最终实现依法治国的目标。

 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”公正、高效、权威,是我国司法改革要达到的价值目标;而要实现这样一个价值目标,一个至关重要的前提就是要坚持正确的改革方向。这个改革方向就是中国特色社会主义司法制度。建设中国特色社会主义司法制度为我国的司法改革树立了旗帜,奠定了基调,也决定了基本内容。唯其如此,我国的司法制度才能坚实地建立在中国国情的深厚土壤中,才能真正使我国的司法改革成果惠及人民,才能使每一个诉讼案件都能够达到公平正义的基本要求。

 司法改革的一个重要内容就是落实司法责任制,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。”同时提出:“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。”

 一、司法责任制的落实难点

 当前,随着司法改革的逐步深入推进,司法责任制在落实过程中也逐渐暴露出一些问题和障碍,一定程度上增大了改革推进的难度,若不加以有效破解会影响改革的成效。

 1.如何落实改革措施。司法责任制的全面落实,需要与人员分类管理、员额制、职业保障、省以下人财物统管、司法责任追究等制度协同推进,形成共同推动改革的合力。当前,部分改革举措如省以下人财物统管、司法责任追究制度等推进迟缓,部分改革举措仍停留在中央文件等顶层设计层面,在地方政法机关没有得到有效落实。再加上还有部分政法领导干部对司法责任制这块难啃的“硬骨头”存在畏难情绪、懈怠心理,存在“不敢改、不想改”的情况。这些因素加大了司法责任制的落实难度,急需采取有效举措予以破解。

 2.如何处理放权与监督的关系。司法责任制改革的内在逻辑是放权或还权于法官、检察官、合议庭,实现“让审理者裁判”。但基于目前队伍整体职业素养参差不齐、司法面临的社会矛盾纷繁复杂、法院内部运行秩序尚未理顺等现状,一味强调放权,理想化地主张让法官、合议庭完全自主决定案件,不仅不能解决司法的沉疴宿疾,反而可能导致审判运行秩序的混乱,引发新的司法不公等问题。

 3.如何设计司法责任追究制度。除“让审理者裁判”外,司法责任制另一核心内涵是“由裁判者负责”。科学合理的司法责任追究制度是确保办案质量、提高司法公信力的必然选择。这既有利于增强司法人员办案责任心,又不会挫伤其积极性。为此,中央专门制定了相关的规范性意见,就错案责任和免责条件作了原则性规定。然而,司法责任追究制度仍然存在着顶层设计不完善、法检两家司法责任内涵范围不清晰、司法责任追责程序行政化等弊病。尤其是因缺乏司法责任制的配套制度,导致司法权力运行机制不科学、责任保障不到位,制度的落实效果不尽理想。

 4.如何面对内部反追责的压力。每一起冤假错案都必须依法纠正,冤假错案中有关人员犯下的罪错主要有两种,一种是由于破案心切或客观上判断错误,造成对有关事实和证据的错误认定;另一种是违反法律法规的规定,对当事人刑讯逼供屈打成招,甚至徇私枉法故意冤枉好人。前一种情况一般要按照党纪政纪问责,后一种情况则要追究刑事责任,但无论哪种追责,司法机关都面临着很大的“反弹”压力。所以,在实践中,为了避免有关人员被追究责任而掩盖被错判的案件,于是出现“追责与反追责”的纠结。

 二、如何破解司法责任制的难点问题

 1.突出重点、统筹兼顾,形成全面落实司法责任制整体合力。认清各项改革举措之间错综复杂的关系和高度关联性,对各项改革举措的顺序和进程进行科学统筹,把握好推进的节奏和力度。

 员额制是落实司法责任制的前提,在积极开展入额工作的同时,还应当妥善处理好未入额人员的分流安置政策;职业保障机制是落实司法责任制的有力驱动,要在顶层设计方案的基础上,结合省以下人财物统管制度改革的推进,对保障的主体、方式和力度等进行进一步明确;绩效考核机制是落实司法责任制的应有之义,通过完善业绩考评制度和办法,明确新型权力运行机制下司法人员的工作要求,实现评价机制与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接。

 2.有序放权、科学监督,构建符合司法规律的监督制约机制。放权不放任,监督不缺位,关键是要明确司法管理和监督权力的边界和行使的方式。坚持有序放权与监督管理相统一,推动司法业务管理监督由微观向宏观转变,提高管理监督科学化水平。

依托现代信息科技技术,打好办理案件的“组合拳”。建立适应新型司法权力运行机制的内部监督机制,加强规范化、标准化建设,细化各类人员岗位职责、工作流程,确保各类主体权责清晰;发挥专业法官会议作用,架设案件研习的“度量衡”。在放权的同时,加快确保法律适用统一的机制建设,充分发挥专业法官会议作用,建立和完善类案检索和类案参考制度;改革审判委员会的职能,筑牢法律统一适用的“防护墙”。强化审委会总结审判经验、统一法律适用职能,最大限度减少“同城同案不同判”的现象。

 3.严格依法、规范程序,设计科学合理的司法责任追究制度。前提是制定司法责任追究的法律法规。追责的依据应上升为法律法规。制定相关法律是构建我国司法责任追究机制最基本的形式,没有这一形式,追责机制必将如空中楼阁难以实现;基础是区分违法办案责任和错案责任。在此基础上,分别制定不同的追责制度,完整的追责机制包括追责的依据、主体、事由、程序、种类及救济等内容;核心是设置明确科学的二元追责标准。追责标准应由当前唯结果论转向“不适当行为”为主、“结果过错”为辅的二元追责机制。这意味着,裁判结果并非决定责任追究的唯一条件,这可以避免追责机制对法官良心可能造成的破坏;关键是坚持程序正义与实体公正并重。在责任认定过程中,必须遵循程序公开、程序正当原则,适当组织社会专业人士参与责任认定,或直接由省级法官惩戒委员会主持进行,有效解决司法责任内部追究的公信力问题,并充分保障法官的申诉救济权利和名誉权利;必要是构建法官独立行使职权的保障机制。保障司法人员独立行使职权是建立追责机制的必要配套措施,独立行使职权的保障机制(职业、身份、薪酬、安全、文化等)要与追责机制同步建立。

 三、建立规范的责任追究制度

 1.审查标准的多元性。普遍设立了多元性的审查标准,意味着法官不仅要对其职务行为负责,更要对其职务外行为承担责任。只要其行为有损法官职业的威信,就有可能成为惩戒的对象。

 2.惩戒程序的严格性。要建立无明文行为标准不受惩戒原则、秘密审理原则、听证原则、法官有上诉权或请求复审权原则。相应的,域外各国对于惩戒法官的程序也做了严格细化的规定。

 3.合理界定办案责任。建立执法档案制度,按照“谁办案,谁负责;谁决定,谁负责”的原则,落实案件质量终身负责制。因法官、检察官的过错,导致错误决定的,由法官、检察官负责;因司法辅助人员的过错,导致主任法官、检察官作出错误决定的,司法辅助人员承担连带责任;审判委员会、检察委员会根据少数服从多数原则而作出裁定、决定的执法事项,由持多数意见的审判委员会委员、检察委员会委员承担办案责任,但由于主审法官、主任检察官认定事实、证据有误而导致的除外。

 4.建立司法人员职业伦理道德惩戒制度。一个没有共同伦理的群体,是一个没有凝聚力且缺乏稳定的群体。应当明确的是法官的职业伦理道德并不是一种古板生硬的说教,也不是一种深不可测的理念,而是对司法本身规则的总结是一种应用伦理,在很大程度上是一种技术性思考,并内化为一套可操作的准则。法官行为与职业伦理准则的建立,旨在更周密地定义可以接受和应当禁止的行为,既向法官提供一个如何行为、处理自身事务的服务,又向公众提供一个他们应当知道的对法官行为的期望。不同的职业以本行业的伦理道德作为行为规则,其职业伦理道德共有意识可以增强人与人之间的信任感,在遇到问题的时候人们依照职业伦理道德的行为模式可减轻决策的负担,也有利于社会系统的和谐与稳定。

 5.建立司法人员退出机制。对构成错案责任、违法违纪责任、连续两年考评不合格、具有任职回避情形,或严重违反职业道德的,按照组织程序,免除法官、检察官法律职务。